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    專家觀點|劉建國:發達國家垃圾分類得失及其對中國的鏡鑒 2021-08-27  
     
      導語:為貫徹落實習近平生態文明思想,倡導綠色發展、循環發展、低碳發展理念,更好地探索外賣行業環保解決方案,2019年3月21日,中華環境保護基金會“美團外賣青山計劃專項基金”環保顧問團成立,16位行業代表成為青山計劃專業顧問,一起為外賣環保問題出謀劃策。
      為了深度挖掘專家團智庫價值,開展前瞻性政策和行業環保路徑研究并輸出專業觀點,中華環境保護基金會“美團外賣青山計劃專項基金”依托環保顧問團智力資源,與中國循環經濟協會開展了“環保顧問團專家視點欄目”。
      本文系環保顧問團專家視點欄目第十二篇,由特約專家清華大學環境學院長聘教授劉建國撰寫,更多專家觀點將陸續推出,敬請關注。原文刊載于《環境衛生工程》。
      1.引言
      我國城市生活垃圾處理整體上起步較晚,20世紀80年代初開始規范化清運,90年代初開始無害化處理。到2008年,試點城市垃圾分類率仍均低于20%,推進工作基本處在停滯階段。2020年4月,新版《固體廢物污染環境防治法》通過,從立法角度明確了國家推行生活垃圾分類制度。2020年7月,國家發改委等三部委聯合出臺了《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》,要求46個生活垃圾強制分類試點城市到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運輸體系,對試點城市的要求從模式探索轉向了體系建設。2020年9月,習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過了《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》,強調推進垃圾分類要從“落實城市主體責任、推動群眾習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策”等方面入手,建立起長效機制,加強全鏈條的管理。
      截至2020年11月,46個垃圾分類試點城市中有42個已經出臺了垃圾分類相關的地方性法規或政府規章。上海、北京等地垃圾分類法規的相繼頒布和實施在全國范圍內掀起了多次輿論熱潮,將垃圾分類推向了全民討論的焦點。實行一段時間以來,城市垃圾分類得到了極大的推進,但也暴露出一些問題。因此,有必要對發達國家開展垃圾分類幾十年來的經驗得失進行總結,以更好地指導我國垃圾分類的開展。
      2. 發達國家垃圾分類進程
      2.1日本:政府主導下的源頭精細分類
      日本垃圾分類政策最早出自1976年修訂的《廢物處理法》。21世紀以來,日本將回收利用確立為廢物管理的核心,垃圾管理初見成效!董h境基本法》《循環型社會促進基本法》兩部基本法明確了垃圾處理和循環利用的基本原則,是各種環境法的基礎;《廢物處理法》《資源有效利用促進法》兩部綜合法分別對廢物處理和回收利用的流程進行了規定,《容器包裝循環利用法》《家電循環利用法》《食品循環利用法》等專項法詳細規定了各類廢物的回收利用渠道和各環節責任人。詳盡的法律是保障日本生活垃圾分類得到有序開展的前提。
      在日本,垃圾分類處理是一項政府主導的事務,其模式主要為中央政府負責制定政策方向并提供資金,地方政府負責制定詳細標準并執行。垃圾分類的教育貫穿在居民的家庭教育、學校教育和社會教育中,政府、企業、社會團體等均參與其中。商品包裝上會指示包裝物處理分類的正確方法,每個家庭都會收到內容詳盡的垃圾分類手冊,指導居民養成正確的分類習慣。幾十年的常態化宣傳對于公民垃圾分類意識和責任感的養成起到了決定性的作用。公民的廣泛參與是垃圾分類得以長效運行的基礎。  
      2.2德國:政府與企業責任分擔的市場化運作
      德國對垃圾分類的倡導始于20世紀70年代,德國近十幾年來均保持世界領先的城市固體廢物回收利用率,產生量變化波動不大,這表明德國的垃圾分類和循環利用已經進入了較為穩定的階段。
      德國將垃圾分類定義為一項“準公共事業”,強調政府和市場要共同承擔責任,政府的戰略規劃角色至關重要,《廢物處理法》《包裝廢物管理法》《循環經濟與垃圾管理法》《垃圾填埋條例》等法律法規在做出戰略規劃的同時,還對具體的執行流程、獎懲措施進行規定,制定具體的實施目標并且依據實際情況進行實時調整,充分確保法律的可執行性。
      在德國,居民區會放置不同顏色的垃圾桶用以收集有機垃圾、剩余垃圾、廢紙和印有綠點標志的包裝廢物,廢玻璃、舊衣物、大件垃圾、電子廢物等也設有專門的回收點。這種模式在源頭就進行了相對精細的分類,使得廢紙等產生量較大、資源化利用潛力較高的生活垃圾能夠得到比較充分的利用。
      德國廢物管理系統的市場化比例很高,其垃圾循環利用產業已經成為德國一個強大的經濟部門,2016年貢獻產值約400億歐元,占全國經濟產出的1.5%,其中私營企業占比高達90%。私營企業的進入有效提高了垃圾循環利用的效率,還通過良性競爭促進了整個行業的發展,政府則通過制定財政優惠政策、嚴格行業監管等方式保障私營企業能夠獲得營利。
      2.3美國:源頭粗分基礎上的政府購買服務
      美國作為一個經濟發達、幅員遼闊的大國,人均垃圾產生量近年來均在2 kg/d左右,但其生活垃圾管理模式卻相對粗放。
      美國對于城市固體廢物的立法始于20世紀60年代,聯邦層面的統領法律是《國家環境政策法》,較低層級的法律則形成了污染控制和資源回收兩個系統,此外,各州還可以根據實際情況制定地方性法律。
      此外,政府還通過對飲料瓶收取押金、對從事循環利用的公司給予稅收優惠等方式來保障市場的有序運行。生活垃圾收運和處理系統市場化程度很高,大多采用政府直接購買服務的方式,通過招投標的方式將服務承包給私人公司,處理費用則全部由居民承擔。
      2.4新加坡:城市固廢統籌管理與集約化處理
      新加坡國土面積狹小,人口密度很大,20世紀八九十年代,快速發展的工業化帶來了固體廢物產生量激增、處理處置困難的問題。1992年,新加坡開始重視固體廢物減量化的問題,成立了專門部門,對生活垃圾、建筑垃圾、廢舊金屬、廢輪胎、廢汽車、污泥等城市固體廢物進行統籌管理。進入21世紀,新加坡固體廢物回收利用率逐漸提高,近年來穩定在60%左右的水平。
      3.發達國家政策對比與得失分析
      3.1處理方式的選擇
      發達國家基于不同的經濟發展水平、人口土地資源情況和政策理念原則,在不同的歷史階段選擇了不同的垃圾處理方式。美國紐約州人口密度和人均GDP是4個地區中最高的,但是其在垃圾焚燒處理占比和資源化開展程度上卻與日本、新加坡和德國有較大差異。在國家政策的允許下,紐約州可以選擇將垃圾進行跨境轉移并處理。
      日本東京都和新加坡同為土地資源緊張、人口密集的區域,均選擇了全量焚燒作為生活垃圾的處理方式,但兩個地區在垃圾焚燒的開展中仍然存在差異。在東京,23個區共建有21個垃圾焚燒廠,焚燒廠規模普遍較小,用以處理本區內產生的垃圾,而新加坡全市產生的生活垃圾由4個規模較大的垃圾焚燒廠進行統一焚燒處理。
      德國柏林市作為4個地區中土地壓力最小的地區,仍然實施了“未經處理的垃圾禁止進入垃圾填埋場”的政策,其生活垃圾焚燒占比和資源化利用率在歐洲乃至整個世界都居于前列,可見,政策制定在基于國情的基礎上,還需要前瞻性的眼光和對未來的判斷。
      從我國北京主城區和深圳的數據來看,我國大城市的人口密度已經超過柏林,與東京、新加坡數值相當,土地資源緊張將成為東南沿海發達地區普遍面臨的問題,但與此同時,我國大城市人均GDP水平仍與發達國家存在較大差距,未來城市仍有巨大的發展空間。在我國嚴格管控生活垃圾跨區域轉移的政策背景下,大力發展焚燒,提高生活垃圾焚燒占比乃至全量焚燒是東部地區的必然發展趨勢。對于我國中西部地區,綜合考慮其土地資源情況和成本等問題,填埋仍會是生活垃圾處理方式的選擇之一。從長遠來看,我國各地區仍要在推進垃圾分類的基礎上盡可能地降低垃圾最終處置量,逐步減少填埋量,提高垃圾的回收利用水平。
      3.2分類標準的制定
      發達國家開展垃圾分類至今,已經各自形成了一套較為完善的垃圾分類標準。其中,日本分類標準最為細致,基本對每一細分類下的可回收物都進行單獨的回收處置。美國的分類標準最為寬松,可回收物基本依靠后續環節的二次分揀進行分類回收。德國的分類標準介于兩者之間,對一部分產生量較大的可回收物進行專門的回收如廢紙、廢玻璃等。分類的精細程度對生活垃圾處理成本具有顯著影響,還直接影響垃圾的資源化利用效率,分類越精確、準確率越高,越有利于后端開展回收利用。
      另一個值得關注的是廚余垃圾的分類和處理問題。不同國家由于飲食習慣差異等因素,廚余垃圾在產生量、特征上均有明顯不同,因此分類處理方式也完全不同。在日本,大多數地區并未將廚余垃圾進行單獨分類收集,而是將其劃分在可燃垃圾組分中進行處理。在美國,廚余垃圾由家庭粉碎后直接排入下水管網或直接進入終端處理設施,僅有6.3%得到了堆肥利用。德國鼓勵將廚余垃圾單獨收集制作成堆肥產品投入使用,但目前的回收并未達到較高的覆蓋率。我國的廚余垃圾產生量大,油脂含量高,進行干濕分離是我國垃圾分類必須采取的措施,廚余垃圾的利用率也直接關系到我國整體垃圾的回收利用水平。
      目前,我國已經確立了以“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”為標準的四分類法,這是結合我國垃圾產生量和組分現狀,綜合考慮國情和居民生活習慣后制定的標準,如何提高廚余垃圾的回收品質和利用效率,如何對各種可回收物進行高質量再利用,是下一步需要思考并解決的難題。
      3.3廢物的出口轉移
      長期以來,美國、日本、德國等發達國家都將國內產生的大量廢紙、廢塑料、廢金屬等出口至發展中國家,其為出口支付的費用遠低于將垃圾在國內進行處理的費用。因此,在部分低值可回收物的處理和利用方面,發達國家并未在國內建立起完整的再利用體系,而是通過廢物出口的方式將責任轉嫁給發展中國家,既減少了本國的資金投入,又減輕了本國的環境壓力。
      中國從20世紀80年代起,開始從發達國家進口廢紙、塑料等作為生產原料,在降低生產成本的同時還創造了大量的就業機會,因此中國長期以來都是全球最大的廢物進口國。2017年,國務院印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》,指出要在2020年底前基本實現固體廢物零進口。歐盟出臺了《歐洲循環經濟塑料戰略》,提出2030年歐盟市場上使用的塑料包裝物全部可回收的目標;德國出臺了法案要求提高國內塑料包裝物的回收利用水平。中國禁止洋垃圾入境的政策,有助于促使發達國家承擔更多的應盡責任,構建更為合理、更為公平、更可持續的固體廢物回收模式。
      中國目前同樣面臨大量廢塑料、廢織物等可回收物的處理難題,仍有大量廢物流入非正規回收利用渠道,帶來較大的環境與安全隱患。因此,中國需要在國際國內新的經濟發展和環境保護形勢下,探索區域統籌、產業鏈接、行業協同的可回收物再生利用新模式。
      4.發達國家垃圾分類經驗對中國的鏡鑒
      4.1立法因地制宜,注重階段性和可行性
      從日本、德國、美國的立法經驗來看,盡管法律具體形式和內容各有不同,但從框架上來看存在一定的相似性。中央政府立法規定全國生活垃圾的管理原則和實施流程,明確處置路線、各環節責任人等問題,地方則根據實際情況制定具體的法規來推動垃圾分類及其資源化的執行,不同地區在處理方式選擇、收運流程、收費及其他獎懲方式上均有較大差異。在我國,從國家法律層面上,新修訂后實施的《固體廢物污染環境防治法》明確“國家推行生活垃圾分類制度”,要求“縣級以上地方人民政府應當加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理系統,實現生活垃圾分類制度有效覆蓋”,還對政府、學校、企事業單位的職責進行了規定;《循環經濟促進法》要求“縣級以上人民政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾收集和資源化利用設施”。但是與發達國家相關立法相比,一方面我國關于垃圾分類的相關規定與要求分散在不同的法律法規中,另一方面又缺乏針對包裝廢物等對垃圾產生量增長貢獻較大的重點類別的專項法律法規,在國家層面上需要出臺針對垃圾分類處理、資源綜合利用、包裝廢物源頭減量與循環利用的專門法律法規。
      立法還要注重可操作性和可行性,保證獎懲措施能夠落到實處。發達國家立法效果較好的一大原因是對操作規定得較為細致,獎懲措施明確并有相關條例保證其執行。不同國家依據國情環境選擇了不同的獎懲措施,保障了法律法規得到順利的實施。在我國,隨著地方性法律法規的陸續出臺和實施,如何保證居民和企業遵守相關規定是各個地區共同面臨的問題,政府部門一方面要在兼顧效果與成本的基礎上選擇合理的監督手段,一方面要在法規實施前加強宣傳動員活動,通過長期的不懈推動讓居民接受并習慣垃圾分類行為。
      4.2引入市場機制,保障系統長效運行
      垃圾分類的順利開展離不開資金的順利流通,基礎設施的更新與建設,收運體系的建立和完善,宣傳教育的開展都需要大量的資金支持。不少地方政府在開展分類的過程中會陷入政府單方面持續投資的困境,這一方面給地方財政帶來了巨大的壓力,另一方面也很難調動起企業共同參與的積極性。因此,必須要更好地借助市場的力量,促進資金流通,提高行業活力。
      發達國家對市場的利用主要體現在以下兩個方面:①將私營企業引入到垃圾收運和處理環節當中,新加坡、美國等國家均采用向企業購買服務的方式將地區的垃圾收運和處理服務外包給私營公司,政府則負責企業資格的審查和組織招投標,這種模式比起政府直接開展服務能夠有效地通過競爭降低成本,激發企業活力。②對從事垃圾循環利用工作的企業給予政策優惠的同時,幫助企業找到自主盈利的基點。在當前的垃圾處理行業中,大量企業對政府補貼依賴嚴重,不具備自主盈利的能力,難以在未來帶動循環經濟產業的發展。政府要通過政策引導、稅收優惠和合理補貼等多種方式調動企業積極參與循環利用產業,企業應通過技術創新提升盈利能力,在未來成為國民經濟的重要貢獻部門。
      市場化的運作能夠大大降低政府的財政投入,同時保障參與其中的企業有利可圖,資金的流通和充分的競爭是保障行業活力的重要因素,也是垃圾分類得以長期有效推行的重要保障。
      4.3明晰各方責任,落實污染者付費原則
      垃圾分類中涉及到的責任主體眾多,不同國家對于各責任主體的責任劃分存在一定的差異,但基本都遵循“污染者付費”原則,即企業和居民都要為自己產生的污染負責,付費就是負責的一種方式。發達國家在開展垃圾分類過程中普遍實行了針對企業的“生產者責任延伸制度”和針對居民的“差異化收費制度”,促進企業和居民履行源頭減量和分類回收責任。
      我國目前處于推行垃圾分類的初期,各個城市主要依靠政府財政投入建立設施和維持運行,既給政府造成了較為嚴重的財政負擔,也不符合“污染者付費”的基本原則。習近平總書記多次強調推行垃圾分類應形成長效機制。因此借鑒發達國家先進經驗,建立起針對企業的生產者責任延伸制度和針對居民的差異化收費制度等行之有效的制度勢在必行。
      4.4 發揮后發優勢,構建智能化監管平臺
      目前,我國有許多回收公司推出智能回收站等產品,通過線上APP與線下回收相結合的方式實現可回收物的高效回收,進入智能回收站的產品將得到全流程的監控,直到其得到妥善處置。這是一種智能化回收模式的成功探索,但通過互聯網技術能實現的智能化垃圾管理遠不僅于此。大數據技術的發展讓我們有能力追溯每一件產品從生產到消費、廢棄的全過程,直接鎖定相關責任人;智能識別技術的發展讓追溯每一個居民的投放行為成為可能;電子聯單的使用讓每一批垃圾的來源和去向都有跡可查。信息技術的發展極大拓寬了我們行動的廣度和深度,因此,在借鑒發達國家垃圾分類開展經驗的同時,要擅于將其與當下的場景相結合,運用先進的技術,構建我國垃圾分類智能化監管平臺。
      發達國家的垃圾分類探索大多起源于20世紀80年代,經過20~30 年的不斷努力在21世紀逐漸顯示出成效,在這個過程中,各個國家對垃圾的處理理念也都經歷了從末端治理到循環利用和源頭減量的轉變,“減量、回收和再利用”成為各國解決垃圾問題時提出的共同方案。但是,不同國家基于不同的國情條件和發展理念,分類方法、處理方式、保障制度有所不同,可為我國推行垃圾分類提供鏡鑒。我國現階段采取“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”的四分類方法基本符合我國國情,但應根據時空條件變化而靈活調整,不宜機械地、靜態地、“一刀切”地執行。在處理方式選擇上,大力發展高效清潔的焚燒發電是大多數發達國家,尤其是高人口密度國家和地區的首要選擇。結合我國各區域自然社會經濟條件差異大、發展不平衡的現狀,各個城市應根據自身條件合理選擇處理方式。在分類策略上,短期之內我國各個城市垃圾分類的重點任務是進行適度干濕分離,以提高居民的參與率和獲得感,促進居民養成良好的習慣,同時通過后端的生物處理實現有機物的生態循環。但是從長遠來講,可回收物的規范回收才是垃圾減量化、資源化的重中之重。我國應以垃圾分類為契機,逐步建立針對企業的生產者責任延伸制度和針對居民的差異化收費制度,調整再生資源回收行業不合理的利益分配機制,促進再生資源行業提高產業集聚度、拓展延伸產業鏈、提升再生產品質量,實現轉型升級。我國應在垃圾收運、處理和利用環節充分發揮市場機制降低成本、提高效率的作用,在垃圾分類全過程監管中推廣應用智能化技術,促進垃圾分類治理體系和治理能力現代化,形成垃圾分類中國模式,提高社會文明水平。